Fiskální pravidla jsou zde od toho, aby se jim rozpočtový proces přizpůsoboval, a nikoli, aby se fiskální pravidla přizpůsobovala rozpočtovému procesu

Stanovisko Národní rozpočtové rady k vývoji hospodaření sektoru veřejných institucí a k nastavení fiskální a rozpočtové politiky

Na základě ustanovení § 21 odst. 2, písm. c) zákona č. 23/2017 Sb., o pravidlech rozpočtové odpovědnosti (dále jen Zákon), Národní rozpočtová rada (NRR) sleduje vývoj hospodaření sektoru veřejných institucí. V rámci této činnosti se snaží též o identifikaci rizik, která mohou negativně ovlivnit stabilitu veřejných rozpočtů v krátkodobém, střednědobém i dlouhodobém horizontu. Od září 2018 Národní rozpočtová rada každé čtvrtletí informuje veřejnost o svých závěrech.

Výchozí ekonomická situace

Česká ekonomika pokračovala v růstu i ve druhém čtvrtletí letošního roku. Hrubý domácí produkt (HDP) vzrostl meziročně o 1,9 %, k čemuž nejvíce přispěla spotřeba domácností (+1,2 p. b.) a fixní investice (+1,9 p. b.). Opačným směrem působila zejména změna stavu zásob (-1,3 p. b.). V mezičtvrtletním vyjádření HDP vzrostlo o 0,4 %, k čemuž významně přispělo saldo zahraničního obchodu (+0,6 p. b.). Zatímco vývoz vzrostl mezičtvrtletně o 0,9 %, zejména v důsledku vývozu motorových vozidel, počítačů, a elektrických zařízení, dovoz se mezičtvrtletně nezměnil. Ve službách se mezičtvrtletně tržby zvýšily o 1,0 %, nejvíce přispěl sektor dopravy a skladování, kde tržby vzrostly o 2,5 %.

Nadále přetrvává solidní, a napříč sektory plošná, mzdová dynamika. Objem mezd a platů meziročně vzrostl ve druhém kvartále o 7,5 %. V červenci dosáhla obecná míra nezaměstnanosti 3,4 % a zůstává nadále jednou z nejnižších v rámci EU. Inflace ve stejném měsíci setrvala v meziročním vyjádření pod 2 %. Růst spotřebitelských cen byl tlumen zejména meziročním poklesem cen potravin (-3,1 %) a elektřiny a plynu (- 6,7 %), opačně působil zejména růst tzv. nákladů vlastního bydlení (6,0 %) v důsledku růstu cen nemovitostí a cen stavebních prací a také růst cen pohonných hmot (16,8 %).

Výhled růstu ekonomiky se s novými prognózami významně nezměnil. V roce 2026 očekává Ministerstvo financí (MF ČR) reálný růst HDP 1,9 % a Česká národní banka 2,1 %, v roce 2027 pak 2,4 %, respektive 2,7 %. Průměrná mzda by v roce 2026 měla růst o více než 7 %, v roce 2027 zhruba 6% tempem. Obě instituce taktéž shodně očekávají, že v roce 2027 se po čtyřech letech bude ekonomika pohybovat nad úrovní potenciálního produktu.

Hospodaření sektoru vládních institucí a nastavení fiskální politiky na další roky

Státní rozpočet hospodařil na konci srpna s hotovostním schodkem 186,1 mld. Kč. Po nutném očištění o časový nesoulad finančních toků z EU se jednalo o schodek 209,8 mld. Kč. Schodek je tak třetí měsíc po sobě meziročně horší o zhruba 50 mld. Kč oproti stejnému měsíci minulého roku. Jeví se proto jako pravděpodobné, že schválený deficit -310 mld. Kč (po očištění o EU toky) bude dodržen nebo se bude pohybovat blízko schválené výše.

Státnímu rozpočtu pomáhá rychle rostoucí příjmová strana. Daň z přidané hodnoty roste na celostátní úrovni o 8,3 %, daň z příjmů fyzických osob dokonce o 12,0 %. Solidní tempo vykazuje i pojistné na sociální zabezpečení (6,4 %) a daň z příjmů právnických osob (6,5 %). Čerpání výdajů jako celku se vyvíjí standardně, neboť na konci srpna dosahuje tak jako v minulém roce zhruba 65 % rozpočtovaných celoročních výdajů.

Rozpočty územních samosprávných celků skončily na konci června v hotovostním přebytku 60,5 mld. Kč, přičemž kraje vykázaly přebytek 32,1 mld. Kč, obce 9,1 mld. Kč a hlavní město Praha 19,3 mld. Kč. Zdravotní pojišťovny sice vykazují na konci července mírný přebytek (1,2 mld. Kč), ten je však způsoben předsunutou dubnovou platbou státu za státní pojištěnce ve výši 13,1 mld. Kč za měsíce listopad a prosinec.

Návrh státního rozpočtu na rok 2027

NRR konstatuje, že návrh státního rozpočtu na rok 2027 je výrazně expanzivní a MF ČR predikuje schodek veřejných financí ve výši 3,5 % HDP. Strukturální saldo má dle dokumentace MF ČR ke státnímu rozpočtu vzrůst o 1 p. b. HDP (z 2,5 % HDP na 3,5 % HDP), což je nejvyšší nárůst od pandemie Covidu-19 a úroveň strukturálního salda má přesáhnout úroveň dosaženou během obou let pandemie. NRR upozorňuje, že saldo veřejných financí, které by bylo dosaženo při naplnění všech rozpočtových předpokladů, vychází dle předložených údajů MF ČR ve výši zhruba 3,7 % HDP.

Návrh tak navazuje na trend zahájený rozpočtem na rok 2026, který byl sestaven v rozporu s tehdy platnou legislativou, a znamená obrat od postupné mírné konsolidace ke zřetelnému nárůstu deficitů i veřejného dluhu. Zatímco schodek státního rozpočtu (po očištění o časový nesoulad finančních toků z EU) v roce 2024 činil 287,4 mld. Kč a v roce 2025 249,9 mld. Kč, v roce 2026 je očekáván schodek 310 mld. Kč a v roce 2027 pak 389 mld. Kč. Z trajektorie snižování deficitů se stal postupný nárůst, a to v nominálním vyjádření o 140 mld. Kč za dva roky.

To se logicky promítá i do očekávaných vyšších schodků veřejných financí v tzv. maastrichtském vyjádření v poměru k HDP. V roce 2024 činil deficit veřejných financí 2,0 % HDP, v roce 2025 2,1 % HDP, v roce 2026 je očekáván schodek 2,7 % HDP a v roce 2027 pak schodek přes 3,5 % HDP. Takováto fiskální expanze nemá od našeho vstupu do EU, vyjma specifických a krizových období (např. finanční krize 2009, pandemie Covid-19) prakticky žádné srovnání. Vláda tímto návrhem také opouští závazek ze svého programového prohlášení udržovat veřejné finance „blízko vyrovnané bilance, a to bezpečně pod hranicí 3% deficitu“, protože deficitu pod touto úrovní nebude v roce 2027 zcela jistě dosaženo.

NRR koncepčně chápe aplikaci evropské únikové doložky na obranné výdaje (dle metodiky COFOG), nicméně její navržené využití je podmíněno důvěrou v to, že Evropská komise bude všechny takto definované výdaje beze zbytku zpětně akceptovat jako výdaje obranné. Při sebemenší neakceptaci či naopak nerozpočtovaném růstu jiných výdajů hrozí České republice, že se může již v dohledné době dostat do nesouladu s evropskými fiskálními pravidly, a tedy do režimu tzv. nadměrného schodku.

Navržené hotovostní saldo ve výši 389 mld. Kč navíc neumožňuje přímé porovnání s původním návrhem hotovostního salda na rok 2026, protože po změně fiskálních pravidel již návrh státního rozpočtu neobsahuje výdaj na tzv. návratnou finanční výpomoc vlády na budování nového jaderného zdroje v Dukovanech. Ta bude poskytnuta z mimorozpočtového účtu a pro rok 2027 schválila vláda na jaře její výši 30 mld. Kč. Při srovnání s původním návrhem státního rozpočtu na rok 2026 (-286 mld. Kč) by tedy deficit musel být o tuto částku navýšen a činil by 419 mld. Kč.

NRR chápe, že jde o návrh, který může ještě v průběhu září doznat změn, a nemusí být zcela shodný s tím, jaký vláda nakonec předloží v zákonném termínu Poslanecké sněmovně PČR. NRR nicméně neočekává, že by v návrhu došlo k systémovým změnám, a bere tento návrh jako vyjádření přístupu vlády k fiskální politice minimálně na příští rok. V této souvislosti proto musí zmínit nejistotu, která se týká významných rozpočtových položek u výdajů, které mají mandatorní povahu. Vláda v oblasti výdajů na důchody a v oblasti plateb za státní pojištěnce rozpočtuje vyšší sumy, než které odpovídají zákonné valorizaci, nicméně nižší, než odpovídají některým jejím deklaracím nebo přímo rozhodnutím z letošního roku. Zákonná valorizace důchodů je u průměrného důchodu odhadována na 300 Kč a znamenala by nárůst výdajů o 11 mld. Kč, v návrhu rozpočtu je však na důchody rozpočtován nárůst ve výši 19,2 mld. Kč. Zákonná valorizace plateb za státní pojištěnce zdravotním pojišťovnám by vedla k nárůstu o 2,4 mld. Kč, usnesením vládyvšak byl odsouhlasen nárůst ve výši 21 mld. Kč. V návrhu státního rozpočtu se pak objevuje nárůst o 18 mld. Kč. NRR proto předpokládá, že všechny tyto položky budou vysvětleny, uzavřeny a řádně rozpočtovány v návrhu, který vláda bude obhajovat v Poslanecké sněmovně PČR, a bude je nadále důkladně monitorovat.

Fiskálně-strukturální plán na léta 2027 až 2030

Nově vyjednaný Fiskálně-strukturální plán (FSP) ČR na léta 2027 až 2030 Evropská komise doporučila Radě EU ke schválení. V něm je jednak nově stanovena takzvaná dráha čistých výdajů, a také nová předpokládaná salda veřejných rozpočtů na uvedené období. V roce 2027 FSP počítá se schodkem veřejných rozpočtů ve výši 2,8 % HDP a v dalších letech s konsolidací veřejných financí na 2,0 % HDP v roce 2028, 1,6 % HDP v roce 2029 a na 1,2 % HDP v roce 2030.

NRR proto upozorňuje, že k dosažení této trajektorie bude nutné již v roce 2028 snížit schodek veřejných rozpočtů z předpokládaných 3,5 % HDP (v roce 2027) o 1,5 p. b. To v dnešních cenách představuje 130 až 140 mld. Kč. Vláda totiž již v roce 2028 nebude moci využít evropskou výjimku na obranné výdaje v takovém rozsahu, v jakém ji chce využít v roce 2027, jelikož tato výjimka již bude rokem 2027 z velké části vyčerpána. Aplikace evropské obranné výjimky v roce 2028 by byla možná pouze za předpokladu významného zvýšení obraných výdajů nad 2 % HDP.

FSP nicméně předpokládá další konsolidaci i v roce 2029 (o dalších 40 mld. Kč v dnešních cenách), což je rok, kdy mají proběhnout nejbližší řádné volby do Poslanecké sněmovny. Teorie i praxe ukazují, že konsolidace v takových obdobích je mimořádně obtížná, protože s sebou nese významné politické náklady. NRR v této souvislosti vidí zásadní rizika směřující k nenaplnění vytyčené trajektorie schodků veřejných rozpočtů a dráhu snižování celkového schodku nepovažuje za důvěryhodnou.

Rozvolnění fiskálních pravidel

V průběhu srpna došlo k přehlasování veta prezidenta republiky k balíčku zákonů upravujících národní fiskální pravidla. NRR již dříve upozorňovala na rizika, která v sobě rozvolnění fiskálních pravidel nese. Šlo zejména o implementaci nové výjimky z výdajových limitů na dopravní infrastrukturu bez kvantitativního omezení, prodloužení výjimky z výdajových limitů na výdaje na obranu a možnost vlády navýšit rozpočtové výdaje až o 10 % bez souhlasu Poslanecké sněmovny, a to i z důvodů, které jsou v zákoně definovány jen vágně.

NRR v této souvislosti konstatuje a zdůrazňuje, že k sestavitelnosti navrhovaného státního rozpočtu na rok 2027 nebylo nutné do národní legislativy vnášet nic nad rámec harmonizace s legislativou EU v oblasti fiskálních pravidel. Jestliže vláda hodlá v roce 2027 uplatnit evropskou výjimku (dle metodiky COFOG) na obranné výdaje v rozsahu 70 mld. Kč, bylo tak možné učinit, aniž by byly do národních fiskálních pravidel zavedeny zcela nové národní únikové doložky. NRR je proto přesvědčena, že k rozvolnění národních fiskálních pravidel nad rámec pravidel evropských došlo kvůli usnadnění sestavování státního rozpočtu na období počínaje rokem 2028.

NRR znovu připomíná, že fiskální pravidla jsou zde od toho, aby se jim rozpočtový proces přizpůsoboval, a nikoli, aby se fiskální pravidla přizpůsobovala rozpočtovému procesu.

Růst úrokových nákladů

V neposlední řadě NRR upozorňuje na riziko nárůstu objemu dluhové služby, a to jak v absolutních, tak relativních číslech. Zatímco ještě v roce 2021 dosahovaly úrokové výdaje sektoru vládních institucí 0,7 % HDP (45 mld. Kč), v příštím roce to má být 1,5 % HDP (145 mld. Kč).

S tím souvisí také postupné zvyšování úrokových sazeb u vládních dluhopisů, konkrétně implicitní úrokové sazby (průměrná úroková sazba z celého stávajícího dluhu). Ta se aktuálně relativně rychle zvyšuje a pohybuje se na úrovni 3,5 %, což je nejvýše od roku 2012. Kritická úroveň implicitní úrokové sazby odpovídá tempu růstu nominálního HDP, neboť dosažení této úrovně by znamenalo, že pro Česko bude mimořádně obtížně snižovat či stabilizovat poměr veřejného dluhu k HDP. Pokud by totiž nominální HDP rostl pomaleji, než by činila implicitní úroková sazba, dluhová kvóta by se zvyšovala, i kdyby české veřejné finance vykazovaly vyrovnané hospodaření (jedná se o hranici takzvané dluhové pasti).

Nominální HDP má podle aktuální predikce MF ČR v tomto roce vzrůst o 4,6 a v příštím roce o 6,3 %. Česko se tak stále ještě nachází daleko od výše popsané situace, podle NRR ovšem není správné zcela ignorovat fakt, že tržní sazby u vládních desetiletých dluhopisů, které slouží jako určitý benchmark, se nyní pohybují okolo pětiprocentní hranice a implicitní úroková sazba se tak bude nadále zvyšovat v důsledku nutnosti refinancování dříve emitovaného dluhu (v období nízkých sazeb) za sazby vysoké.

Vyšší cena dluhového financování se bude vztahovat také na avizované investiční projekty. Na mnohé skutečnosti v souvislosti s veřejnými investicemi upozorňujeme v naší nedávno vydané informační studii Investice a kapitálové výdaje ve veřejných financích. Jednak ukazujeme, že pojem investice je ve veřejné debatě používán nekonzistentně a z ekonomického hlediska nelze za investice považovat všechny výdaje, které jsou účetně zachyceny jako tzv. kapitálové výdaje. Dále popisujeme, že fiskální multiplikátory nepředstavují obecně použitelný argument, že vyšší investiční výdaje jsou schopny prostřednictvím dodatečného ekonomického růstu financovat své vlastní rozpočtové náklady.  Stejně tak v žádné námi analyzované zemi nelze konstatovat, že by v historii za redukcí veřejného dluhu v poměru k HDP stály na počátku masivní veřejné investice, které by nejprve dluhovou kvótu zvyšovaly, následně nastartovaly rychlejší hospodářský růst (oproti scénáři, kdy by k žádnému investičnímu boomu nedošlo), a díky tomu došlo k jevu, kdy se takzvaně „vyroste z dluhů“. Tento narativ je však ve veřejných debatách často chybně předkládán. (3.9.2026)