 malý.jpg?s3=1)
Česká republika i Evropa stojí na pomyslné křižovatce. Svět se rychle mění a v mnoha ohledech s ním nedržíme krok, zejména v technologické a digitální transformaci. Krize, které nás zasáhly v posledních letech, ukázaly, že bez zásadního zvýšení naší odolnosti, obranyschopnosti a konkurenceschopnosti nebudeme schopni čelit budoucím výzvám a krizovým stavům. V mnoha případech jsme se do této nevýhodné pozice dostali sami svými nedomyšlenými rozhodnutími, podceněním situace nebo odkládáním nezbytných reforem. Jedním z hlavních důvodů naší slábnoucí konkurenceschopnosti je vysoká regulatorní a byrokratická zátěž. Regulace a s ní spojená byrokracie mají své kořeny v právních předpisech – evropských i národních, v nichž se obtížně orientují nejen politici, soudci, státní úředníci, advokáti, právní experti a poradci, ale zejména ti, na které ukládané povinnosti dopadají a kteří je mají pod hrozbou sankcí plnit – tedy podnikatelé a běžní občané. Namísto podnikání a práce, které nás živí a táhnou ekonomiku vpřed, ztrácíme nervy, čas a peníze v bující džungli regulací a byrokracie.
Tato „domácí“ krize se sama nevyřeší. Nestačí o ní jen mluvit, což se nakonec děje už desítky let, ale je potřeba konečně konat. Najděme odvahu a změňme náš přístup k tvorbě práva a zavádění regulací a byrokracie. Žádný z dosavadních pokusů nepřinesl předpokládaný výsledek. A pokud se s tím nechceme smířit a víme, že nadměrná regulace a byrokracie jsou brzdou našeho růstu a prosperity, pak musíme přijít s konkrétními kroky a začít je realizovat, uvádí se Blanické výzvě s podpisem Zdeňka Zajíčka, prezidenta Hospodářské komory ČR a autora návrhu antibyrokratického zákona.
Podnikání bez zbytečné zátěže
O tom, co je cílem antibyrokratického zákona hovoří prezident HK s novinářem Petrem Havlíkem.
Když se zabýváme přebujelou byrokracií, tak mě napadnou zákony profesora Parkinsona a legendární britský seriál Jistě, pane ministře, a tedy otázka, zda politici mají vůbec moc s tím něco udělat. Co se vybaví vám?
První slova, která mě napadnou a slýchám je kolem sebe v různém pořadí a v různé intenzitě, jsou beznaděj, marnost, utrpení, zklamání, nepochopení, nesrozumitelnost, nekonečný příběh, neochota, nadřazenost, šikana, úplatky, korupce, obcházení zákona, brzda, bariéra, klacky pod nohama, problém, výmluvy, řeči, žádná vize, žádná snaha, žádné razantní kroky, žádný skutečný boj, absence odvahy, nedůvěra, nevíra. To všechno provází po staletí diskuzi ohledně přebujelé byrokracie a regulace. Diskuzi, která se nevyhýbá žádnému státu ani kontinentu. Tedy ani nám v České republice a naší české byrokracii. Dalo by se nad tím mávnout rukou a říci si, že to prostě a jednoduše nejde vyřešit a je třeba se s tím smířit. Že je to součást vládnutí, a protože je svět stále složitější, musíme mít proto více a více zákonů, které ukládají více a více povinností. K hlídání uložených povinností potřebujeme pak více úředníků, kontrolních orgánů, zaměstnanců bezpečnostních složek a dalších zaměstnanců státu, jež se přirozeně zabydlují ve svých funkcích, které nemohou a mnozí ani nechtějí opustit. Zlobu si následně vyléváme právě na nich, protože jsou symbolem všudypřítomné byrokracie a regulace. Nezaslouženě. V demokratické společnosti neexistuje nikdo jiný s potřebným mandátem od lidí, kdo by mohl změnu přinést, než jsou zvolení politici. Máme pro ně krásné české označení – zákonodárci. Ano, jsou to zákonodárci, kteří nám darují, tedy schvalují zákony, kterými se rodí regulace a byrokracie. A nikdo jiný nás těch „darů“ nemůže zbavit než zase politici – zákonodárci. Musí k tomu ale mít vůli, odvahu a vizi, jak toho dosáhnout.
Musí být byrokracie nedílnou a nezbytnou součástí moderní společnosti?
Pojem byrokracie poprvé použil francouzský ekonom a fyziokrat Vincent de Gourney v roce 1745. Jde o složeninu dvou slov: francouzského bureau (úřad, psací stůl…) a řeckého pojmu kratein (vládnout).
V polovině 19. století prohlásil Karel Havlíček Borovský (1821-1856):
„Něco jiného je úřednictvo a něco zcela jiného byrokracie, úřednictvo musí být v každém dobře řízeném státě, ale byrokracie je neštěstím.“
V tomto se dá naprosto souhlasit s K. H. Borovským a jeho výrokem proneseným téměř před 200 lety. Každý stát potřebuje pro výkon svých pravomocí kvalitní a profesionální úřední aparát, kterému občané, podnikatelé a politici důvěřují a respektují ho. Taková důvěra a respekt se buduje dlouho a hrozně rychle se ztrácí. Ztrácí se zejména v situacích, kdy ten, po kterém stát něco uplatňuje, zjistí, že vůči druhému ve stejném postavení a stejné situaci stát nic neuplatňuje nebo po něm nic nevyžaduje nebo ho dokonce zvýhodňuje. Takové jednání státu a jeho byrokratů si pak dotčený člověk vysvětluje ze strany úředního aparátu jako nespravedlivé, šikanózní nebo dokonce korupční. To ho nakonec vede k hledání cest, jak se dostat do rovnocenného postavení s tím, který měl podle jeho názoru v jednání se státem neodůvodněnou výhodou. Takové kroky vedou k obcházení zákona, korupčnímu jednání, hledání třetích cest pro vyřízení jeho úřední záležitosti přes známé a kamarády. Tato postupná eroze důvěry jedince ve stát je však v mnoha případech způsobena neznalostí zákona nebo spíše neschopností se zorientovat ve složitém právním řádu a uložených povinnostech a přiznaných právech. A také někdy, bohužel, ke zneužití úřední pozice a použití státního donucení k plnění povinností, které úřad a úředník nemají nebo dokonce nesmějí vyžadovat nebo je přinejmenším takový postup úřadu sporný nebo neobhajitelný. Proto potřebujeme srozumitelný a přehledný právní řád. Proto potřebujeme mít najisto postaveno, co úřady mohou, co musí a jak mají vůči adresátům práva postupovat. Proto potřebujeme takové povinnosti, kterým se dá rozumět a které se nejlépe plní dobrovolně. Když totiž stát nemusí plnění povinností složitě kontrolovat nebo tvrdě sankcionovat, pak všichni šetříme nervy, čas a peníze. Neměli bychom si proto ukládat neodůvodněnou regulaci a nadměrnou byrokracii.
.jpg)
A dá se s tím vůbec něco dělat? O vyčištění a zpřehlednění právního řádu se stále mluví, ale situace je spíše horší a horší.
Tato vláda, ale i některé předcházející se pokoušely opakovaně stát tzv. zeštíhlit, zefektivnit a snížit regulatorní a administrativní zátěž. Většinou pod hlavičkou tzv. antibyrokratických balíčků. Bohužel se zdařilo omezit byrokracii pouze z části nebo jen dočasně. Useknutá chapadla regulací a byrokracie po čase dorostou nebo jsou nahrazena jiným druhem regulace a byrokracie. Ukazuje se, že v současnosti opravdu neexistuje žádná efektivní brzda, která by bránila dalšímu nárůstu regulací a byrokracie. A neexistuje ani dlouhodobě udržitelný nástroj na vyhodnocování efektivity již existujících regulací. Jako by se mnohé politické strany a jejich politici smířili, že s tím nejde nic udělat. Sice si všechny strany do svých volebních programů dají obecnou tezi, že s bujením regulací a byrokracie budou bojovat a že chtějí lepší regulaci a méně byrokracie, ale žádná konkrétní dlouhodobá opatření nepřinášejí. Je zajímavé, že ani neexistuje žádné silné hnutí, které by tento boj vedlo a vytvářelo tlak na změnu. Můžeme to srovnat s bojem proti korupci, které celosvětově vytváří tlak na omezení netransparentních procesů, střetů zájmů, korupce a jiných kriminálních deliktů, které ohrožují zdravý demokratický systém. Ale když se zamyslíme, co je vlastně prapříčinou vysokého potenciálu netransparentního či korupčního jednání, pak musíme dojít k jednoznačnému závěru, že je to složitý, nepřehledný a nejednoznačný právní řád, který vytváří podmínky pro vysokou míru diskrece (česky volnosti) při rozhodování o penězích z veřejných rozpočtů, veřejném majetku o právech a povinnostech občanů a podnikatelů. Čím méně bude státního rozhodování o veřejných penězích, majetku a právech a povinnostech, tím se bude snižovat riziko zneužití politické, nebo úřednické funkce. Čím méně bude regulací a byrokracie, tím bude méně příležitostí pro nenechavce. Čím méně bude nesrozumitelných a mnohoznačných příkazů, zákazů a omezení, tedy čím méně bude ukládaných povinností pro občany a podnikatele, tím méně bude prostoru a chuti pro obcházení zákonů a pravidel.
Dokázal byste ve stručnosti popsat, jak vámi navržený systém obsažený v antibyrokratickém zákoně bude fungovat?
Zkusím opravdu stručně a snad i srozumitelně popsat, jak by to mohlo celé fungovat. Nejdříve popíši ideální stav při navrhování a přijímání úplně nového zákona.
Už dnes platí, že by nejdříve měla být zpracována tzv. RIA, což je hodnocení dopadů regulace, kterou zákon přinese. RIA by měla obecně popsat cíle a obecné důvody pro zavedení nové regulace, předložit varianty možných řešení a zvážit je s ohledem na jejich dopady, a ve výsledku stanovit nejvhodnější variantu. Po RIA nebo souběžně s ní by měl být zpracován věcný záměr zákona, což je stručné popsání toho, čeho by se mělo zákonem dosáhnout. Po vypořádání připomínek k RIA a k věcnému záměru zákona se začíná zpracovávat jeho paragrafové znění a zároveň s ním také důvodová zpráva. My bychom chtěli, aby u ministerské, resp. vládní iniciativy ještě v době zpracování věcného záměru zákona, případně již při zpracování RIA, byl sestaven tzv. přehled veřejnoprávních povinností, které se zákonem budou ukládat. Přehled by měl poté putovat s návrhem zákona, dynamicky odrážet jeho postupný vývoj v průběhu celého legislativního procesu, tedy i ve vnitřním a vnějším připomínkovém řízení, a měl by být i součástí důvodové zprávy, která pak bude žít se zákonem i po jeho přijetí. Od samého začátku by tak mělo být jasné, kolik povinností bude nová právní úprava ukládat.
Plno věcí z uvedeného bude součástí navrhovaného zákona, ale mnoho dalších věcí může být součástí jiného zákona či jiných zákonů. Přesto bude navrhovatel nového právního předpisu muset předložit všechny uváděné položky, byť bude potřebný údaj sdělován prostřednictvím odkazu na jiná ustanovení jiných zákonů. To je silný kontrolní a čistící mechanismus, který v tuto chvíli takto přehledně nemáme k dispozici. Když už budeme mít takovou tabulku, jsme schopni s těmito strukturovanými daty pracovat a začít křížovou kontrolou odhadovat, zda některé u ukládaných povinností již neexistují, zda nevznikají duplicity, zbytečné procesy, nepřiměřená byrokracie nebo zda nevytváříme novou a zbytečnou strukturu úřadů nebo kontrolních orgánů. Ale hlavně budeme vidět na první pohled, což někdy ze samotného textu zákona není zřejmé, kolik a jakých povinností chce navrhovatel nové právní úpravy podnikatelům skutečně uložit. Ano, taková tabulka obnaží bez zbytečných slov skutečný záměr navrhovatele zákona a je na něm, aby svůj záměr zdůvodnil, obhájil a prosadil. Nebereme tímto postupem žádnému z navrhovatelů právo navrhovat zákony. Ale každý navrhovatel zákona, ať již to bude vláda (ta to začne řešit ještě před návrhem vlastního paragrafového znění), poslanec nebo skupina poslanců, Senát nebo kraj předloží s návrhem zákona tabulku veřejnoprávních povinností, které se budou zákonem občanům nebo podnikatelům ukládat.
To ale hovoříte a nově připravovaných předpisech, podnikatele ale trápí i povinnosti vyplývají z již platných zákonů. Jak to bude s nimi?
Ano, máme tu 30 000 právních předpisů publikovaných ve Sbírce zákonů a v těch jsou už teď odhadem desetitisíce ukládaných povinností.
Pokud chceme mít v našem právním řádu pořádek, musí se i u těchto již existujících zákonů vytvořit dodatečná tabulka veřejnoprávních povinností. To je ten největší a asi nejsložitější úkol, který před sebou budeme mít. Znamená to vzít do ruky každý existující zákon a vytvořit z něho tabulku povinností, která bude mít stejnou strukturu, jakou bude mít tabulka pro každý nově navrhovaný právní předpis. V některých případech pak aplikace antibyrokratického zákona odhalí, jak nedokonalou definici některých povinností máme, že si u některých nejsme jisti, komu se vlastně ukládají nebo v čí prospěch, zda je lhůta pro plnění povinnosti adekvátní nebo zda je sankce stanovená za jejich porušení vyvážená a plní svůj účel, zda plnění povinnosti nekontrolují souběžně dva nebo tři kontrolní orgány a zda je to účelné. Když pak takto strukturované a vyplněné tabulky různých zákonů porovnáme mezi sebou, můžeme zjistit, že některé povinnosti jsou duplicitní, některé si vzájemně odporují nebo se vylučují. Touto cestou bychom dokázali udělat revizi našeho právního řádu skrze analýzu uložených veřejnoprávních povinností. Na základě takové analýzy by pak mohlo dojít k okamžitému zrušení některých zbytečných nebo přežitých povinností, odstranění duplicit a výkladových nejasností, ke zpřesnění procesu, jak a jakou formou povinnosti plnit. K tomuto „vybagrování“ povinností z existujících zákonů bychom mohli využít nástroje umělé inteligence, ale znamená to nejdříve naučit umělou inteligenci povinnosti v zákonech s jistotou rozpoznávat. Stejně bychom pak ale museli udělat „lidskou“ právní kontrolu té práce, kterou vykonala umělá inteligence. V tuto chvíli pracujeme s odhadem, že pokud bychom udělali analýzu povinností na vzorku 1000 zákonů, mohla by nám umělá inteligence „vybagrovat“ povinnosti ze zbývajících 29 000 právních předpisů. Ale s ohledem na její schopnosti by to možná bylo zvládnutelné i při nižším výchozím vzorku.
Pokud bychom tedy měli všechny veřejnoprávní povinnosti ze všech zákonů v přehledné tabulce, pak už bychom s každou novelou zákona dělali jen aktualizaci tabulky a v případě nového zákona s novými povinnostmi bychom dělali křížovou kontrolu ve vztahu k ostatním již uloženým povinnostem.
V antibyrokratickém zákoně navrhujeme, aby zároveň byla prováděna pravidelná roční kontrola efektivity uložených povinností.
To znamená, že by každé ministerstvo či jiný úřad, který odpovídá za daný zákon, provedly vyhodnocení, zda každá uložená povinnost je nadále potřebná, je efektivně naplňována či dodržována, kontrolována, popř. sankcionována. Spolu s tím by mělo být posouzeno, jaká byrokratická zátěž je s plněním povinnosti spojena. Zda je tato zátěž nadále potřebná a zda by případně v nadcházejícím období nemohlo dojít k jejímu snížení.
To také souvisí s náklady, které jsou s plněním povinností a související byrokracií spojeny jak na straně státu – tedy jednotlivých úřadů, tak na straně podnikatelů. I náklady na správu povinností by měly být součástí pravidelné kontroly efektivity, protože s nástupem digitalizace agend státu by mělo přirozeně docházet k automatizaci a robotizaci úřední práce a mohlo by docházet ke snižování počtu úředních pozic nebo k jejich realokaci na jiné podhodnocené agendy.
Ale máme tady soudy, které někdy rozhodnou jinak, než jak si vykládají text právního předpisu úřady nebo jak ho chápe podnikatel. Co se stane pak?
Máte pravdu, že taková situace s největší pravděpodobností nastane. Bude pak publikovaný rozsudek nebo nález soudu a ten se zapíše do tabulky. Nechceme jakkoli měnit rozložení sil mezi mocí zákonodárnou, výkonnou a soudní. Chceme jen doručit adresátům práva – podnikatelům co nejlepší záměr zákonodárce, kterým byl veden, když zákon navrhoval a přijímal. Pokud dojde na základě rozhodnutí soudu ke změně interpretace zákonného ustanovení, pak jsou dvě možnosti, jak s tím naložit. Buď jsou navrhovatelé zákona a jeho adresáti ztotožněni s výkladem soudu a odpovídá původnímu záměru, a tak dojde „jen“ k úpravě tabulky veřejnoprávních povinností. Pokud ale rozhodnutí soudu půjde proti smyslu původního záměru, a to se může stát, pak nezbývá než navrhnout úpravu zákona a přijmout novelu. S novelou zákona se tak do tabulky povinností dostane nově stanovená povinnost. A je velká pravděpodobnost, že už se tam dostane formulovaná správně, aby pak nemohlo dojít k jiné interpretaci ze strany úřadu či podnikatelů a jiné ze strany soudů.
Takže vše bude záležet jen na iniciativě úředníků a soudců? Aktivní vstup samotných podnikatelů do procesu odlehčování regulační a byrokratické zátěže tedy končí předložením návrhu antibyrokratického zákona?
Nikoliv. V antibyrokratickém zákoně navrhujeme, aby mohly podnikatelé a zaměstnavatelské organizace iniciovat odstranění neodůvodněné regulace, tedy uložených povinností a také nadměrné byrokracie spojené s plněním těchto povinností. Je zřejmé, že ne u všech zákonů dojde při kontrole efektivity ke shodnému pohledu na jejich odůvodněnost ze strany příslušného ministerstva nebo jiného úřadu a ze strany podnikatelů. V takovém případě by stálo za to, aby došlo k vyhodnocení takového „rozporu“ nejvyšším politickým exekutivním orgánem státu – vládou, která svůj mandát odvozuje od důvěry vyslovené Poslaneckou sněmovnou. Mají to být zvolení zástupci lidu – tedy i podnikatelů, kteří by měli posoudit, zda regulace a byrokracie uložená podnikatelům není neúměrnou zátěží a nelimituje hospodářský a sociální rozvoj naší země. Vláda by musela ve stanovené lhůtě rozhodnout, zda návrh na odstranění neodůvodněné regulace nebo nadměrné byrokracie podpoří a předloží změnu příslušného zákona k projednání do Parlamentu, anebo zda takový návrh považuje za nedůvodný a ponechá rozsah regulace a byrokracie v dosavadním stavu, přičemž bude muset uvést věcné argumenty ve prospěch své zamítavé pozice.
A kde je ta přímá pomoc podnikatelům, která by jim usnadnila podnikatelský život? To všechno doposud popsané jen pomáhá státu, aby byly zákony lepší, aby politici a úředníci chápali, co vlastně schvalují, co podnikatelům nakládají na záda, co jim umožňuje ukládat sankce, co jim dává prostor pro větší zpoplatnění nebo zdanění podnikání.
Celý navržený systém by měl vést k trvalému tlaku na zavádění jen takové regulace a byrokracie, která je nezbytná a jejíž cíle nelze zajistit jinou cestou. Ne všechno má anebo dokonce musí řešit stát. Mnoho věcí by mělo a mohlo být ponecháno na smluvní volnosti podnikatelských subjektů nebo na vztahu mezi podnikatelem a zákazníkem – klientem, spotřebitelem.
Jsem navíc přesvědčen, že revize našeho právního řádu s využitím ustanovení antibyrokratického zákona by mohla mnoho zbytečných a nadbytečných povinností – regulací a s nimi související byrokracie bez náhrady zrušit. Ano, zrušit a s tím zrušit všechny náklady na úřady, jejich úředníky, na správu a vymáhání poplatků a pokut, na psaní prováděcích předpisů na poskytování zbytečného poradenství pro firmy a podnikatele, na zbytečné soudní spory.
Takové společné zbytečné náklady státu a podnikatelů odhadujeme na miliardy a možná i na nižší desítky miliard korun ročně. Jde o peníze, které by mohl stát i podnikatelé investovat někam jinam. Třeba do transformace našich úřadů nebo do transformace našich podniků. Třeba do digitalizace, automatizace, robotizace, využití umělé inteligence nebo do nezbytné změny naší vysoké energetické náročnosti.
Ale ne všechno půjde zrušit. Některé věci v regulaci a byrokracii bohužel platí v právu EU nebo jsou celosvětovým standardem. A ty jednoduše na národní úrovni zrušit nejde, protože bychom tím mohli prokázat našim podnikatelům medvědí službu. Naším realistickým odhadem je, že půjde zrušit nebo aspoň zmírnit povinnosti ukládané podnikatelům tak, aby se regulatorní a byrokratická zátěž snížila o čtvrtinu oproti současnému stavu.
Co ale ve spolupráci s dalšími podnikatelskými a zaměstnavatelskými organizacemi chceme pro naše podnikatele udělat, je vytvoření jakýchsi „podnikatelských batohů“, do kterých by jim stát ukládal jejich – a věřím, že postupně redukované – podnikatelské povinnosti.
Pokud totiž budeme mít zdrojové tabulky povinností ze všech zákonů, budeme schopni je podnikatelům roztřídit podle jejich oboru či oblasti podnikání. Někdo podniká v oblasti bankovnictví a má jiný podnikatelský batoh, než má ten, kdo podniká v pekárně, nebo ten, kdo má sádrokartonářskou firmu. Obdobně se liší povinnosti truhláře a toho, kdo vyrábí auta či obchoduje se zbraněmi. A někteří mají svých podnikatelských aktivit více, a tak mají na zádech více podnikatelských batohů. Když vyskládáme z tabulek veřejnoprávních povinností ze všech zákonů ty, které podnikatel pro své podnikání má, bude to konečný náklad, který si v podnikatelském batohu nese na zádech, a budeme schopni velmi jednoduše odhalit, že novým zákonem do tohoto batohu přidáváme další těžký balvan, který může podnikatele přetížit. Někdy to může být dokonce ten pověstný poslední kamínek, který podnikateli podlomí kolena, anebo rovnou zlomí vaz. To však dnes nikdo z nás neví, protože povinnosti v zákonech se dnes netřídí podle oborů podnikání do jednotlivých podnikatelských batohů, a tak nemůžeme s určitostí říci, jak nová univerzální povinnost uložená pro všechny podnikatele bude těžká v tom či onom podnikatelském batohu. Prostě velké podniky třeba takovou nálož v pohodě zvládnou, protože mají šanci unést batoh silami více lidí, ale malá firma nebo živnostník už takový další kámen neunese a s podnikáním skončí.
Rozumím tomu, že různí podnikatelé mají různě těžký batoh svých povinností, a že se proto pohybují s různou rychlostí. Nicméně nejde přece primárně o soutěž mezi jednotlivými obory podnikání v České republice?
Vytvoření tabulek veřejnoprávních povinností zpětně pro všechny účinné právní předpisy nám skutečně dá šanci vidět, kolik vůbec v jednotlivých podnikatelských batozích máme uloženo a mělo by nás to přivést k úvaze, zda podnikatelům neulevit.
Podnikání je opravdu těžká túra ve vysokohorském terénu, kdy musíte čelit různým překážkám, nepřízni počasí nebo i vlastní kondici. Záleží na vaší vůli, na zkušenostech, odvaze, na lidech, které máte kolem sebe jako partnery, zaměstnance nebo poradce. Nic z toho vám však nikdy nezaručuje, že dojdete až na vrchol osmitisícovky. Někdo skončí už v základním táboře, někdo postoupí do druhého nebo třetího výškového tábora, ale kvůli všem okolnostem na vrchol nikdy nedorazí, přestože by chtěl a zasloužil by si to. Stát má v podnikatelské túře podnikatele zásadní roli. Nakládá mu do jeho batohu závaží, která s sebou táhne celou cestu od počátku, nebo mu jeho podnikatelský batoh ještě postupně zatěžuje, ale jen málokdy odlehčuje během cesty.
Jak zoufalý je pocit českého podnikatele, když vedle něho jde Ital, Ir, Američan, Číňan, Japonec nebo Korejec a všichni mají svůj podnikatelský batoh z odlehčeného materiálu a naložený třeba jen půlkou povinností!
Jak zoufalý je pocit českého člověka na podnikatelské vysokohorské túře, kdy jiným se během jejich cesty z batohu zátěž odebírá a tomu našemu tam nakládáme víc a víc, aniž bychom tušili, jak jsou na tom jeho konkurenti ze světa? A bohužel právě to mnohdy děláme. A někdy jim to ztížíme pozlacenou cihlou místo cihly odlehčené, kterou mají v batohu jiní zahraniční závodníci.
Proč k mnoha stávajícím zákonům přidáváte další? Je nutná změna Listiny základních práv a svobod a není ústavní ochrana před neodůvodněnou regulatorní zátěží a nadměrnou byrokratickou zátěží jen vnášením zbytečné kazuistiky do našeho právního řádu?
Máte pravdu, že to na první pohled může vypadat jako absurdní návrh. Proti zákonům bojovat jiným zákonem. Ale naštěstí žijeme v právním státě, a i náš legislativní proces, tedy navrhování zákonů a jejich schvalování, je upraveno zákonem. Pokud chceme, aby při navrhování a schvalování zákonů platila přísnější, přesnější nebo i nová antiregulatorní a antibyrokratická pravidla či podmínky, nelze to zařídit jinak, než že tato pravidla a podmínky přijmete ve formě zákona. Z hlediska hierarchie právního řádu platí, že nejvyššími zákony jsou Ústava, Listina základních práv a svobod a další ústavní zákony, se kterými musí být všechny právní předpisy v souladu. Pokud chceme, a my v hospodářské komoře to tak cítíme, abychom jako podnikatelé měli nejen Ústavou garantované právo podnikat, ale aby zásahy do podnikání ze strany státu byly skutečně odůvodněné, měli bychom se zasazovat o to, aby odůvodněnost zásahů do podnikání stát do právní úpravy zapracoval. V Ústavě totiž z hlediska regulací a byrokracie není žádná brzda. Je to tak trochu švédský stůl. Každý, kdo má právo navrhnout zákon a najde pro něho potřebnou většinu v Poslanecké sněmovně a v Senátu, může neomezeně ztížit podnikání až tak, že v té či oné hospodářské oblasti podnikání úplně zlikviduje. A dokonce to nemusí udělat ani vědomě či cíleně a může být ve svém návrhu veden opravdu dobrými úmysly. Důsledky však mohou být stejné – tedy tragické. Ukazuje se čím dál častěji, že i přes vyvažování politických zájmů a jistou míru korekce, kterou přinášejí politické strany při schvalování zákonů, dochází k nepřiměřeným a nedomyšleným zásahům do podnikání.
Podnikání – tedy hospodářskou činnost, která vytváří potřebné hodnoty a generuje příjmy do státního a dalších veřejných rozpočtů, z nichž se pak financují další Listinou základních práv a svobod garantované svobody, nároky nebo služby – považujeme za klíčový pilíř státu. Za základní a bezpodmínečnou hodnotou, na které stojí zdravý a funkční stát.
Proto by měl existovat silnější korekční mechanismus pro případy nenadálých nebo neodůvodněných legislativních zásahů do podnikání, které mohou ohrozit fungování státu, jeho ekonomickou výkonnost nebo přinejmenším financování jeho činností a služeb. To je ten důvod, proč navrhujeme do ústavního pořádku zapracovat obecné pravidlo, že každý právní předpis musí být přijímán za podmínky, že jím stanovené regulace budou odůvodněné a byrokracie přiměřená. Nepřiměřenost nebo neodůvodněnost by na základě podnětu mohl přezkoumávat Ústavní soud podobně, jako zkoumá jiné rozpory prostých zákonů s Ústavou a ústavními zákony. Jestliže by tedy byl přijat zákon, který by byl v rozporu s těmito ústavními podmínkami, byl by posouzen Ústavním soudem a případně zrušen, pokud by omezil Ústavou zaručené právo.
Uvědomujeme si, že ústavní pořádek není obecně žádoucí zaplevelovat detailními ustanoveními. V případě práva podnikat, které je z hlediska osobních práv a svobod stejně důležité jako například svoboda projevu, však žádná podrobnější pravidla v Listině nejsou, a tak máme velmi ztíženou – pokud vůbec – možnost před Ústavním osudem hájit svá podnikatelská práva v případě neodůvodněného nebo nepřiměřeného zásahu státu do podnikání zavedením regulace a s ní související byrokracií. Ale pokud by převládl názor, že současné znění Listiny základních práv a svobod dostatečně chrání podnikání v České republice a není nutné změnu Listiny přijímat a postačí pro zvýšení ochrany před nekontrolovaným nárůstem regulací a byrokracie prostý zákon a dosavadní nálezy či rozsudky Ústavního nebo Nejvyššího správního soudu, budeme spokojeni a není důvod cokoli doplňovat. Ale jen ta diskuze o takové možnosti je důležitá, abychom si uvědomili důležitost podnikání.
Většina zákonů v ČR vzniká z iniciativy ministerstev, nikoli jako návrhy poslanců a senátorů. Není popřením dělby moci v demokratickém státě, když si zákony připravuje exekutiva?
Zdá se, že čím dál tím více je dělba moci skutečně narušena. Je asi přirozené, že vládnoucí většina v Parlamentu, která má šanci řídit exekutivu, tedy vládu a jednotlivá ministerstva, využívá odborné organizační i finanční zázemí k tomu, aby vládní úřady připravovaly nové právní předpisy nebo změnu těch existujících. Relativně dobře placený úřednický aparát má předpoklady – tím myslím čas i kvalifikaci – sepsat a odůvodnit nejen návrh právního předpisu. Zpravidla disponuje i aktuálními informacemi z aplikační praxe, tedy poznatky, jak se stávající předpisy uplatňují, protože o některých právech a povinnostech tyto úřady a úředníci rozhodují. A to právě v mnoha případech přerůstá do skutečného nebo domnělého překročení hranice mezi moci zákonodárnou a exekutivní zejména na ministerstvech a státních úřadech, které jsou pověřeny výkonem zákonných pravomocí v rozhodovací nebo kontrolní činnosti státu.
Toto nastavení, kdy za návrhy zákonů stojí zpravidla exekutiva, která pak na jejich dodržování sama dohlíží, připomíná tak trochu incest a je to podobné, jako kdyby v soudním řízení rozhodujícím o trestu obviněného byla žalobcem i soudcem jedna a táž osoba.
Je absurdní, že tato zvyklost ve srůstání zákonodárné a exekutivní moci často vede k ostrakizaci zákonodárců, kteří přicházejí s vlastní zákonodárnou iniciativou nebo s pozměňovacími návrhy k vládním návrhům. Samozřejmě, že leckdy nemají a ani nemohou mít jejich návrhy takovou kvalitu, jako mají návrhy vládní, protože odborných a legislativních expertů není tolik. Jsem přesvědčen, že by více předpisů mělo a mohlo vznikat na půdě Parlamentu, že by mohly být na úkor ministerstev posíleny legislativní odbory Poslanecké sněmovny i Senátu, že by role ministerstev při tvorbě některých právních předpisů měla spočívat spíše v konzultování, dodávání návrhů dílčích řešení nebo odborné oponentuře, že by mělo být považováno za normální, když si zákonodárce objedná legislativní návrh transparentně u poradenské firmy. Vždyť v mnohých případech by bylo žádoucí, aby k některým oblastem upravovaným legislativou existoval alternativní návrh, který by nevzešel z legislativní tvorby ministerstev. Přesné a transparentní zadání legislativních změn není jednoduchou a běžnou činností a nemůžete se ji naučit ve škole nebo na nějakém kurzu. Musíte rozumět nejen příslušné problematice a mít jasnou vizi o tom, co chcete navrhnout a prosadit, musíte si to ale také nechat kvalitně zpracovat se všemi dopady a souvislostmi a v průběhu legislativního procesu si svůj návrh obhájit a uhlídat. Bylo by skvělé, kdybychom politiků – zákonodárců s takovou výbavou měli co nejvíce.
Navrhujete koncept povinného sestavování tabulek s veřejnoprávními povinnostmi obsaženými v návrhu zákona. Nebude to poslancům a senátorům komplikovat předkládání vlastních návrhů, když nedisponují legislativním aparátem jako ministerstva?
Skutečně považuji za naprosto zásadní, aby každý legislativní návrh, nejenom návrh zákona, ať už ho předkládá vláda, Senát, poslanec nebo kraj, ale i pozměňovací návrh k již předloženému návrhu zákona byl doplněn o tabulku veřejnoprávních povinností vyplývajících z každého konkrétního návrhu. Předkladatel sám, ale i ti, co budou o jeho legislativním návrhu dále rozhodovat, si musí být vědomi, jakou zátěž daný konkrétní návrh podnikatelskému prostředí způsobí, anebo naopak z něj odstraní.
Povinné sestavování tabulky veřejnoprávních povinností zmírní i výtku, kterou občas slýchám od vládních legislativců ohledně rizika pozměňovacích návrhů načtených v Parlamentu. Namítají, že do ministerstvem pečlivě promyšleného, vzájemně provázaného systému nových zákonných ustanovení, zasáhnou poslanci či senátoři svými dobře míněnými „laickými pozměňovacími návrhy tak, že se právní předpis stane nelogickým a není pak jasný jeho smysl právní úpravy, což posiluje jen právní chaos.
Je pravdou, že zákonodárcům může chybět expertíza z té či oné regulované oblasti, což jim komplikuje předkládat vlastní návrhy zákonů. Nicméně právě nutnost přikládat i k pozměňovacím návrhům zmiňovanou tabulku veřejnoprávních povinností může zvýšit kvalifikovanost jejich pozměňovacích návrhů. Tím spíše to platí i pro navrhování celých zákonů v rámci vlastní zákonodárné poslanecké iniciativy.
Není možné chtít po běžných občanech, kteří se budou muset zákonem řídit, aby všechny zákonné povinnosti dodržovali, aniž by si sám zákonodárce uvědomoval, co vlastně od svých občanů a podnikatelů požaduje.
A nestačilo by přece snížit jen počet úředníků? Není to jednodušší cesta, jak omezit byrokracii než psát analýzy, studie, hodnocení dopadů a tabulky povinností?
Snažíme se jít po příčinách naší regulatorní a byrokratické rakoviny, a ne po jejich projevech nebo následcích. A úřady a úředníci jsou jen projevem našeho onemocnění. Proto jsme přesvědčeni, že potřebujeme zásadně a ostře říznout do pravidel legislativního procesu. Jednoduše řečeno, kdyby nebyl přijat žádný zákon, respektive neexistovala by žádná státní regulace, pak by neexistovala ani žádná s tím spojená byrokracie a neexistovala by ani žádná úřednická agenda, a proto by pak neexistovalo žádné úřednické místo a žádný úředník. Takhle jednoduché to je! Pokud chceme snížit počet úředníků, pokud chceme snížit počet úředních agend, pokud chceme snížit množství byrokracie a regulací, musíme snížit počet veřejnoprávních povinností. A to je to, co navrhujeme. To je podstata našeho receptu. Pojďme si rychle udělat revizi všech povinností, které jsou podnikatelům ukládány českými i unijními právními předpisy, a pojďme si říci, jestli jich potřebujeme tolik. Jestli nejsou duplicitní, triplicitní, jestli si vzájemně neodporují, jestli je nemůžeme okamžitě škrtnout, jestli je nekontroluje zbytečně hned několik kontrolních orgánů. A také jestli je umíme dobře vymáhat a zda nejsou sankce likvidační nebo demotivační.
Předcházela komorové iniciativě nějaká důkladná analýza a sběr dat, anebo návrh intuitivně vychází jen z dojmů a pocitů?
Hospodářská komora ČR patří mezi subjekty, které dlouhodobě upozorňují na nutnost činit politická rozhodnutí na základě hodnocení dopadů, kterých se návrh týká. Proto před zpracováním návrhu proběhla na platformě naší členské základny široká odborná diskuze nejen na úrovni pracovních skupin, ale poptali jsme také zpracování tzv. RIA nezávislým subjektem Centrem ekonomických a tržních analýz – CETA (analýza je dostupná online). Právě toto hodnocení dopadů, které bere v potaz veřejně dostupná data o ekonomických nákladech administrativy a byrokratické zátěže, potvrdilo, že hypotéza o významném pozitivním celospolečenském dopadu snižování byrokracie má ekonomické opodstatnění.
Odhadované celkové roční náklady regulatorní a byrokratické zátěže podnikatelů v České republice činí 71,8 miliardy Kč.
Hodnocení dopadů bylo provedeno v souladu s platnými legislativními pravidly vlády. CETA pečlivě popsala stávající stav, definovala problémy a stanovila cíle našeho legislativního návrhu. Součástí hodnocení dopadů je proto popis stávající právní úpravy dané problematiky, určení dotčených subjektů a nezbytné posouzení rizik včetně zhodnocení možných variant řešení.
Nejlépe nám vyšla varianta, která přináší jasnou přidanou hodnotu – systematický, jednotný a dlouhodobý přístup ke snižování byrokracie, nezávislý na politickém cyklu. Tato cesta zvyšuje transparentnost, srozumitelnost a předvídatelnost právního prostředí a zároveň napravuje nerovnosti v možnostech ovlivňovat legislativu prostřednictvím podnětů. Řešení v podobě antibyrokratického zákona představuje významnou změnu ve fungování institucí v České republice. Jde o projekt, který má potenciál ukázat zahraničním investorům, že Česko bere zlepšování podnikatelského prostředí vážně – a to je v aktuální ekonomické situaci naprosto zásadní pro další hospodářský růst. Jde o to, že současný stav, tedy nepřehledné regulační prostředí, dlouhé povolávací procesy a nadměrná administrativa spojená s plněním povinností vůči úřadům (včetně daňových a odvodových povinností) poškozují obraz České republiky v očích investorů i podnikatelů.
Odhad celkové regulatorní a byrokratické zátěže
.jpg)